[아침을 열면서] 도시개발, 공공성 확보가 우선돼야

그동안 도시에서 일어나는 다양한 개발행위를 통한 이익은 대부분 특정 주체에게 한정되어 왔다. 이는 민간에게 인센티브를 담보로 하여 물리적인 공공시설의 제공을 통한 공공성의 구현을 강제한 결과로, 민간입장에서는 수익성을 향상할 수 있는 수단으로 이용되어져 왔다.

반면 개발로 인한 교통체증과 환경오염 등의 불이익은 불특정 다수의 시민에게 전가되어 많은 사회적 갈등과 도시문제를 야기해왔다. 이처럼 도시 내 개발행위는 그 파급효과가 크기 때문에 무엇보다 공공성(公共性)의 확보가 중요하다.

공공성이란 개인의 이익추구보다는 도시차원에서의 사회적 관계 개선과 사회 구성원 전체의 이익을 얻기 위한 관점에서 출발해야 한다. 도시공간에서의 공공성은 공공공간의 제공과 공적인 기여도, 공간의 접근성과 개방성 등과 같이 공적 가치를 추구하는 장소와 활동이 이루어지는 삶의 영역을 대상으로 하고 있다.

따라서 도시건축분야에서의 공공성은 개방적·민주적인 절차와 과정이 포함된 절차적 공공성과 보편적 이익의 공익적 내용을 담는 내용적 공공성, 그리고 공동체의 이익을 대변하는 주체적 공공성을 포함해야 한다.

아울러 요즘과 같은 저성장시대에는 도시의 질적 관리를 강화하고, 지역의 삶의 질을 높이기 위해 공공과 민간이 서로 협력하며 공공성을 높여나갈 필요가 있다. 특히 공공에서는 사업허가나 인센티브를 제공하고 민간에서는 지역의 활력을 증진할 수 있는 포괄적 시설을 공급하여 공공성 구현에 있어서 균형을 맞추는 전략이 요구된다.

도시개발사업에서 공공성을 실현할 수 있는 대표적인 수단은 기부채납제도이지만 지금까지의 기부채납은 다양성, 적합성, 적정성, 조직 및 관리 측면에서 문제점을 보이고 있다. 구체적으로 살펴보면 대부분의 기부채납 시설이 획일적으로 도로나 공원으로 구성되어 있어 지역여건에 맞는 공공기여라고 보기 어려운 경우가 많다.

또한 비율 채우기식의 기부채납이 이루어지다보니 자투리 공간과 같은 저성능·저이용의 공공공간이 양산되고 있다. 더불어 용도지역의 변경에 따른 기부채납 부담비율의 형평성 문제가 발생하고 있으며, 수요나 예산을 고려하지 않은 시설 결정으로 인해 공공시설이 방치되는 문제가 나타나는 등 해결해야 할 과제가 많이 남아있다.

개발사업에서 기부채납을 통한 공공성의 확보는 다양하고 적정한 장소제공을 통해 사회적 관계를 영유하고, 지속적 관리서비스를 통해 주민 삶의 질 향상을 가져올 수 있는 포괄적 기부채납의 형태가 바람직하다.

이때 개발의 부정적 영향을 최소화하기 위해 의무기반시설을 설치하거나, 지역의 공공성을 증진하기 위해 지역증진시설을 제공하는 방법, 계획에 따른 이득을 환수하기 위한 시설의 공급, 사회경제정책의 실현을 위한 에너지시설을 제공하는 등의 다양한 기부채납 방법이 검토되어야 한다.

이러한 포괄적 기부채납의 실현을 위해서는 각종 시설설치 및 정책실현을 위한 비용의 기금화가 하나의 방안일 수 있다.

또한 공공시설의 설치 및 운영과 관련된 사전협의체를 구성함으로써 사회적 요구에 대응함과 동시에 기부채납의 유연한 공간적 범위를 적용하는 등의 제도 개선을 통해 지역사회에 공헌할 수 있는 적정시설을 공급하는 것이 요구된다. 더불어 국가에서는 공공성 확보와 공공시설의 유지·관리를 위한 전담부서를 조직하고, 공공시설 등 설치 및 운영 매뉴얼을 마련해야 할 것이다.

우리 사회는 이제 성장과 개발의 시대에서 성숙과 재생의 시대로 변화하고 있다. 이처럼 저성장시대의 공공성 구현을 위해서는 도시개발의 이익이 사유화되기 보다는 포괄적 기부채납을 통해 공공과 민간이 협력하여 균형을 이루고, 시민을 위한 맞춤형 공공시설로 환원되기를 기대해 본다.

이우종 가천대학교 교수